El poder encima de todos los poderes
¿Por qué es importante la nueva Corte Constitucional? (Parte 1)
Por: David Cordero Heredia @odinbaco
foto: internet
Desde temas cotidianos como si el Estado puede disminuir el salario mínimo a trabajadores; o temas estructurales como si se permite la explotación petrolera o minera en territorios indígenas, dejar sin efecto una decisión judicial o reemplazar a la Asamblea por no promulgar una norma, son temas que una Corte Constitucional – decente– puede abordar, como la institución que está por encima de todas las instituciones. Digo decente, porque en los últimos diez años, el trabajo de los jueces de la Corte la convirtió en un órgano de accesorio al gobierno, antes que un órgano que limite los abusos del poder y proteja los derechos humanos. ¿Qué es y qué hace la Corte Constitucional? ¿Por qué es importante observar su proceso de selección? Aquí una breve explicación.
¿Por qué es importante la Corte Constitucional?
Una de las instituciones colegiadas destituidas en pleno del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de Transición (CPCCS-T) fue la Corte Constitucional. Quizás porque tuvo poca presencia pública, o porque para muchas personas –entre las que me incluyo– las actuaciones de los jueces y juezas que la conformaron en los últimos diez años fue vergonzosa, su destitución y actual proceso de designación no causaron el impacto en la opinión pública como otros casos. Sin embargo, mucho está en juego en el proceso de elección de una nueva Corte Constitucional.
La Corte Constitucional es la guardiana de la Constitución, es decir de aquel instrumento jurídico-político que limita los poderes públicos y privados en una sociedad, por tanto, es la encargada de controlar que dichos poderes no rebasen los límites establecidos.
Mediante sus múltiples atribuciones la Corte puede invalidar las decisiones de todos los poderes del Estado, sin que estos –al menos de forma legal– puedan hacer algo para evitarlo. No creo exagerado decir que la Corte Constitucional está por encima de todas las otras instituciones del Estado, al tener la última palabra sobre la constitucionalidad de su accionar.
De esta forma la Corte podría resolver asuntos tan amplios como: si el colegio privado de su hijo e hija puede negarle el acceso a educación por adeudar algunas mensualidades; si el Presidente puede disminuir su salario para incentivar la producción; si vuelve o no la tercerización laboral; si las personas del mismo sexo pueden contraer matrimonio; si el aborto continuará siendo penalizado con cárcel en la mayoría de los casos; si el Estado puede prohibir ciertas prácticas religiosas; si se puede decidir desde el Estado contenidos en materia de género en los currículos de las escuelas privadas; si el Estado puede permitir la explotación de petróleo o minerales en territorios indígenas sin su consentimiento; si se permite medidas de seguridad ciudadana como el uso de militares, arrestos con fines de investigación o incomunicación de los detenidos; si se puede explotar el Yasuní; si sus hijos e hijas tienen derecho a educación universitaria gratuita; si sus hijas pueden ser expulsadas de su colegio por estar embarazadas; entre otros temas.
También la Corte Constitucional podría decidir sobre temas de la economía. Por ejemplo determinar la inconstitucionalidad de la eliminación del subsidio a los combustibles si el efecto producido es la reducción del acceso de la población a condiciones de vida digna y no se propone una medida alternativa que evite que los sectores de la población que dependen de ellos sea afectada. La Corte también puede decidir sobre el accionar del órgano legislativo. Por ejemplo si la Asamblea ha incumplido con su obligación de dictar normativa sobre algún tema, la Corte le puede dar un plazo para que resuelva su omisión e incluso reemplazar a la Asamblea y dictar las normas necesarias.
Este organismo tiene otras funciones adicionales como el control previo de Tratados Internacionales o el control del Estado de Excepción. Pero tratemos de mantener esto corto y simple.
Todos estos son temas, desde los más estructurales, hasta los más cotidianos, tienen que ver con el accionar de la Corte Constitucional que puede decidir de manera obligatoria cómo se ejercen los derechos más básicos de todos los seres humanos en el país.
Las competencias de la Corte
Estas múltiples competencias de la Corte podemos dividirlas, formalmente, en dos grupos: las obligatorias, sobre asuntos que si llegan a la Corte tiene que resolver; y las discrecionales, sobre asuntos en los que la Corte puede o no tomar una decisión
Las competencias obligatorias son aquellas que la Corte debe resolver si alguna persona o institución presenta una demanda o si la Constitución determina que la Corte debe emitir un pronunciamiento como parte de un procedimiento, por ejemplo, el proceso de ratificación de un tratado internacional. Dentro de estas están las que tienen un efecto general denominadas de control abstracto, y las que tienen un efecto en un caso, denominadas de control concreto.
Al primer grupo corresponden: las demandas que se presentan con el fin de invalidar un acto por ser contrario a la Constitución, las consultas sobre la constitucionalidad de un acto antes de que este se apruebe, y las demandas de inacción del poder legislativo en casos en que debería actuar. En este grupo la Corte Constitucional, por ejemplo, podría decir que las leyes de la Asamblea, los reglamentos del presidente o las ordenanzas de los municipios son inconstitucionales y, por tanto, eliminarlas del sistema jurídico. Lo puede hacer por la forma, por ejemplo, porque no se siguieron los procedimientos para aprobar la ley, reglamento, etc. o –más interesante y complejo– por el fondo.
Imaginemos por un momento que alguno de los movimientos fascistas que abundan en la actualidad llegan a tener mayoría en la Asamblea Nacional y como primer acto modifican el Código Penal para introducir la pena de muerte en algunos delitos y la tortura como método de investigación. Si usted pensaba que eso era posible solamente con tener los votos suficientes, se equivoca. La Corte podría detener este tipo de iniciativas, ya que la Constitución pone límites a lo que las mayorías pueden decidir, incluso aquello que las mayorías podrían reformar de la propia Constitución.
Cuando una Corte Constitucional es independiente, técnica y funciona bien, se convierte en la piedra en el zapato de los regímenes autoritarios. Un ejemplo son las cortes de Estados Unidos que han frenado los intentos de Trump y del GOP (Partido Republicano) de crear políticas migratorias discriminatorias e islamofóbicas.
El segundo grupo de competencias de la Corte Constitucional son las competencias obligatorias de control concreto donde se le pide a la Corte Constitucional su pronunciamiento sobre un caso específico. La acción de esta clase más representativa es la Acción Extraordinaria de Protección. Por esta vía la Corte puede dejar sin efecto la decisión de todas las juezas, jueces y cortes, incluida la Corte Nacional de Justicia.
Con la Corte Constitucional que Ecuador ha tenido hasta ahora, esta acción fue tomada como un proceso que solo observa la formalidad de los procedimientos. Pero no es así, la Constitución dice que mediante la Acción Extraordinaria de Protección se tutelan todos los derechos humanos violados por la administración de justicia. Esto significa que la Corte puede revisar casos en los que se afectó el debido proceso, pero también cuando jueces, juezas y cortes decidieron dejar a un lado los derechos humanos.
Volvamos al ejemplo de la tortura, ¿qué pasa si en el tiempo que la Corte Constitucional no resuelve la acción de inconstitucionalidad a la legalización de la tortura alguien fue ya torturado? Si un juez, jueza o tribunal tenía conocimiento de este hecho debía aplicar la Constitución y los tratados internacionales por encima del Código Penal, a sabiendas de que la prohibición de la tortura es absoluta y responde a una norma obligatoria para todos los Estados (norma imperativa del derecho internacional o norma de ius cogens). Si la decisión de esos jueces o tribunales se basó en que la tortura estaba permitida, la Corte puede invalidar esa decisión y reparar los derechos de la persona torturada.
Otro ejemplo, digamos que el Ministerio de Educación emite un acuerdo ministerial que obliga a que en todos los colegios públicos los niños lleven el cabello corto o sino serán expulsados. Al ser una norma de carácter general se podría solicitar directamente a la Corte Constitucional que se declare la inconstitucionalidad de la misma, lo cual tomaría algunos años. Sin embargo, ¿debe un juez o jueza que conoce de un caso concreto esperar a que la norma sea declarada inconstitucional para dejar de aplicarla? En opinión no, los jueces y juezas que conozcan un caso concreto están obligados a tutelar los derechos constitucionales independientemente de la normativa infra-constitucional (esto requiere una conversación mucho más larga).
Si el juez, jueza o corte que conocen la causa niegan la tutela a los derechos fundamentales, la víctima podría presentar una Acción Extraordinaria de Protección, de forma directa a la Corte Constitucional aunque la razón no sea el debido proceso, sino el cumplimiento del derecho a la educación y al libre desarrollo de la personalidad de los y las jóvenes y adolescentes.
Cuando la Corte no cumple su trabajo
Tenemos casos reales. Ya es parte de nuestra vergonzosa historia jurídica el caso sobre la Prisión en Firme. La Constitución de 1998 establecía que las personas sometidas a prisión preventiva debían ser liberadas seis o doce meses después de que se emita la orden, de no existir una decisión en su caso, dependiendo de la gravedad del delito del que eran acusadas. La medida buscaba no poner la carga de la demora judicial en la persona acusada de un delito, que es inocente hasta que no se demuestre lo contrario. La liberación de estas personas no significaba que el proceso terminaba, este continuaba, pero con la persona en libertad. En 2003 el Partido Social Cristiano, que ya llevaba varias elecciones de capa caída, decidió capitalizar el sentimiento de inseguridad de la población (como suele hacerlo) e impulsó una medida inconstitucional llamada la Detención en Firme, que modificaba la medida para que todas las personas privadas de su libertad llamadas a juicio puedan permanecer presas hasta que se dicte su sentencia. Esta medida generó un incremento exponencial en la población carcelaria y casos de personas que permanecieron cuatro años en la cárcel y fueron posteriormente declarados inocentes, o personas que recibían una condena de seis meses cuando ya estaban tres años presos.
Esto nunca debió pasar. En aquella época los alcaldes, quienes bajo la Constitución de 1998 resolvían los recursos de Habeas Corpus y el entonces Tribunal Constitucional, debieron invalidar todas y cada una de las órdenes de Detención en Firme por ser contrarias a la Constitución. Pero no lo hicieron. Uno de los jueces que se negó a invalidar esas órdenes cuando conocía apelaciones de Habeas Corpus es Enrique Herrería quien ya integró el Tribunal Constitucional y es uno de los candidatos entre los diez mejor puntuados para integrar la Corte Constitucional.
La Detención en Firme se mantuvo vigente hasta el año 2006 cuando finalmente fue declarada inconstitucional. Hasta eso miles de personas privadas de la libertad fueron víctimas de esta inconstitucional y, sobre todo, cruel medida. Esos son los riesgos de una Corte Constitucional que no hace su trabajo.
La competencia más importante de la Corte Constitucional
Como ya quedó dicho, las competencias obligatorias son aquellas en las que la Corte debe resolver si le son presentadas. Las discrecionales quedan a decisión de la Corte Constitucional si las resuelve o no. Estas son las competencias más importantes de la Corte y son las que nos deben preocupar, aquellas que la Corte puede “revisar” como: las decisiones de las Garantías Constituciones de Protección, Habeas Corpus, Habeas Data y de Acceso a la Información.
Tomemos solo la primera, que es la más amplia: la Acción de Protección. Por la Acción de Protección cualquier persona puede demandar ante cualquier juez o jueza que se protejan sus derechos fundamentales. Es una acción que debería ser rápida, sencilla e informal. Mediante esta acción se puede declarar la violación de un derecho constitucional y establecer las reparaciones del caso. Esta es la acción que puede presentar una persona en casos como la expulsión de una estudiante por estar embarazada; cuando el agua que llega a su casa está contaminada; cuando de la noche a la mañana se entera que van a hacer una mina a cielo abierto en su territorio ancestral; cuando le van a poner una planta procesadora de basura en su barrio y no le avisaron; o cuando le piden una prueba de VIH o de embarazo en una aplicación para un trabajo, etc. Es una acción que puede cubrir lo más cotidiano y lo más fundamental de la vida de todas las personas. Pero hay un problema.
La Acción de Protección depende mucho de la interpretación que de sobre un caso el juez que lo conoce. Es así que habrá una interpretación de derecho constitucional en cada juez o jueza de la república. Tomemos el caso de la joven expulsada de su colegio por estar embarazada. En la práctica, si a usted le tocó el juez religioso moralista al que le parece un mal ejemplo que su hija embarazada vaya al colegio, muy probablemente la expulsión no le parecerá una violación de derechos y negará la Acción de Protección. En esta caso, cabe la apelación ante la Corte Provincial de su respectiva localidad, pero eso significa que el número de interpretaciones se reduce, pero aun así existirán tantas interpretaciones como cortes provinciales en el país. De esta forma si una persona vive en una provincia donde los jueces y juezas de la corte provinciales son conservadores y no les parece una violación la expulsión entonces será difícil evitarla. Pero aún queda un recurso: la Corte Constitucional. En este tipo de casos, cuando la Corte no tiene decisiones previas y hay decisiones contradictorias de las cortes provinciales o existiendo decisiones previas las cortes provinciales no las respetan, la Corte Constitucional puede seleccionar el caso, resolverlo y así dictar un precedente ahora sí obligatorio.
¿Por qué esta es la competencia más importante de la Corte Constitucional? Porque no todas las niñas embarazadas expulsadas de un colegio pueden emprender un complejo litigio que las lleve hasta la Corte Constitucional siguiendo alguno de los caminos de las competencias obligatorias, y, aunque pudiesen hacerlo, esto tomaría varios años. Pero, si una niña logra llegar hasta la Corte Constitucional y generar precedente obligatorio, todas las demás jóvenes y niñas podrán simplemente presentar una Acción de Protección basadas en dicho precedente, al cual ni el más reaccionario juez podría resistirse, y así lograr la tutela rápida y sencilla de sus derechos. ¿Ven el potencial?
Mientras las competencias obligatorias o resuelven casos concretos (en los que en principio solo las partes tienen interés) o temas políticos (disputas entre los poderes), la selección de sentencias tiene un efecto en el día a día de todos y todas. Un caso de garantías seleccionado define los derechos para todos y todas, protege derechos, limita el poder, da seguridad jurídica, etc. Pero, esta fue la competencia que la Corte Constitucional que tuvimos hasta el 2018 no quiso ejercer, ya sea por inutilidad o incompetencia.
En 10 años de funcionamiento he encontrado el registro de apenas nueve decisiones de la Corte en este sentido. Es decir, en 10 años, la Corte Constitucional se dedicó a ratificar los estados de emergencia emitidos por el presidente Correa para mover fondos públicos sin usar la normativa de contratación pública, a viabilizar los cambios a la Constitución, a resolver las acciones de inconstitucionalidad y extraordinarias de protección contra sentencias en las que perdía el Estado, a rechazar todos los casos polémicos presentados en contra de del Estado, a dejar dormir por años las causas que podían contradecir los deseos de quien gobernaba el país.
Es así que la Corte Constitucional hizo algo muy grave: aceptó demandas de garantías constitucionales presentadas por el Estado. Sí, por el Estado. Quizá se pregunten ¿Y eso qué importancia tiene? Pues mucha. Las garantías protegen los derechos constitucionales, si usted no tiene derechos fundamentales no puede presentar garantías. El Estado no tiene derechos fundamentales, porque es el receptor de esos derechos. Creamos Estados para que administren nuestros derechos y libertades. Si usted gana una Acción de Protección que dice que usted tiene la libertad religiosa de usar un velo que cubra su cabello en lugares públicos, el Estado tiene que acatar esa decisión, no puede el mismo Estado hacer una contrademanda diciendo que como la mayoría de la población es cristiana el Estado tiene el derecho de que usted no manifieste su fe en público porque viola su libertad religiosa. El Estado no tiene derecho a la salud, a la educación, a la integridad personal, a la libertad sexual y reproductiva. Al no tener derechos, no puede ejercer garantías. ¿Simple verdad? Pues no fue así para la Corte Constitucional saliente que aceptó a trámite y resolvió a favor cientos de acciones extraordinarias de protección presentadas por el propio Estado.
La Corte en lugar de proteger a las personas para que el Estado no le retire su fondo de pensión o deje de pagar sus aportaciones al IESS, estaba protegiendo los intereses del mismo Estado. Cabe además preguntarse aquí, ¿Las empresas tienen derechos fundamentales? Pues para la Corte saliente sí y para muchos y muchas juristas también. Claro que eso nos lleva a situaciones ridículas como lo ocurrido en el caso “Hobby Lobby” decidido por la Corte Suprema de los Estados Unidos. En este caso una empresa decidió que no quería pagarles a sus empleados un seguro que incluya métodos anticonceptivos ya que iba en contra de las creencias religiosas de la compañía. La Corte decidió a favor de la empresa en base a la libertad de culto. Si las empresas tienen derechos fundamentales, ¿qué viene después? ¿No se podrá criticar públicamente a una compañía porque atenta a su derecho a la honra?, ¿si los trabajadores se toman la fábrica en una protesta se violará la libertad personal de la empresa?.
¿Se entiende la gravedad de este precedente? Los Estados y las personas jurídicas tienen vías legales para hacer valer sus pretensiones jurídicas: la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el sistema de jueces, juezas y cortes en materia civil. Las garantías jurisdiccionales son para proteger a los seres humanos y a la naturaleza.
De esta forma la Corte saliente desempeñó un papel deplorable. Tiene en su historia retraso procesal, acusaciones de corrupción –¿recuerdan el caso de la Cervecería?–, casos no resueltos, ni investigados, falta de independencia, incompetencia en priorizar y cumplir sus funciones, falta de competencia técnica, entre otras.
Todo eso es la herencia de una Corte Constitucional que no estuvo a la altura de la responsabilidad histórica que asumió con la nueva Constitución de 2008. De esta forma no sólo hizo las cosas mal, sino que dificultó el trabajo de la nueva Corte Constitucional.
Por todo esto la elección de la nueva Corte Constitucional debería llamarnos mucho más la atención, siendo el poder sobre todos los poderes, hay mucho en juego.
