OTRAS MIRADAS

El maquillado veto de Lasso

Por Johanna Romero @jromero1684

Publicado 12 de abril del 2022

El 17 de febrero de 2022, en medio del regateo por la reducción de los plazos para acceder a un aborto en casos de violación, la Asamblea Nacional aprobó con 75 votos a favor, el proyecto de Ley Orgánica que Garantiza el Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo en Casos de Violación. El proyecto incluyó, entre otras cuestiones, un plazo de 12 semanas para acceder a un aborto por violación y, excepcionalmente, de 18 semanas para las mujeres de la ruralidad, menores de edad, de pueblos y nacionalidades, y un régimen incierto para las mujeres con discapacidad. Además, el proyecto estableció la presentación de un formulario simple para solicitar el servicio y límites a la objeción de conciencia.

Para continuar con el proceso de formación de la ley, la Asamblea envió al presidente Lasso el proyecto de ley para que lo sancione u objete. Como era de esperar, Lasso objetó el proyecto. En un documento de más de 70 páginas Lasso no solo incluyó los textos sugeridos, sino que aprovechó el momento para dedicar varios párrafos a exponer su desacuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional y su postura personal en torno al aborto. Con letras mayúsculas y marcadas Lasso anunció un veto parcial. Ahora era el turno de la Asamblea de continuar con el procedimiento.

El 3 de abril, la presidenta de la Asamblea Nacional, Guadalupe Llori, notificó con la convocatoria para la sesión del martes 5 de abril, que incluía como primer punto del orden del día, el conocimiento del Informe no Vinculante de la Comisión de Justicia en torno a la Objeción “Parcial” presentada por el Presidente de la República, al proyecto de Ley Orgánica que Garantiza el Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo para Niñas Adolescentes y Mujeres, en caso de violación.

La Sesión 771 del 5 de abril se instaló y minutos después se anunció que Fausto Jarrín retiraba la moción de cambio del orden del día. Se trataba de una moción para crear una comisión evaluadora al Consejo de la Administración de la Asamblea, CAL. En esos primeros minutos llegó la notificación del Tribunal de Garantías Penales de Quito, concediendo las Medidas Cautelares solicitadas por Guadalupe Llori la noche anterior. La Presidenta de la Asamblea había acudido a la justicia para solicitar una –muy cuestionable- medida cautelar para detener la solicitud de Jarrín en la sesión.

Con una salida temporal al conflicto de Llori al interior de la Asamblea, la Presidenta inmediatamente siguió y dio paso a la lectura del Informe de la Comisión de Justicia referente a la Ley de aborto por violación. El informe de la Comisión sugería que la Asamblea Nacional enviara a la Corte Constitucional el -mal llamado- “Veto Parcial” del presidente Lasso, al proyecto de Ley de Aborto en casos de Violación, por estar fundamentado en cuestiones de inconstitucionalidad.

Una lectura rápida y descontextualiza del actuar de Lasso, puede provocar rechazo a la propuesta de la Comisión de Justicia, por un supuesto irrespeto al proceso legislativo, por lo que hace falta mirar con detalle varios elementos que se encuentran en órbita.

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¿Qué rol cumple el veto?

En Ecuador, durante el proceso de formación de una ley, el Ejecutivo cumple un rol de “colegislador”, lo que supone que, junto a la Asamblea, participa en la creación de una ley, mediante su facultad de veto. Participa, no impone. Vale mencionar que la facultad de veto, si bien encuadra en un sistema de “pesos y contrapesos”, también es propia de los modelos presidencialistas. Es decir que, si bien procura un equilibrio de poderes – Ejecutivo y Legislativo– al facilitar que las leyes sean el resultado de la cooperación entre estos, en países como el nuestro, un mal uso del poder de veto ocasiona un efecto contrario, un desequilibrio de poderes, un Ejecutivo con demasiado poder.

Con el proyecto en el escritorio, el presidente Lasso tenía la posibilidad de sancionar –es decir, aceptar– u objetar. La objeción o también denominado “poder de veto” en el sistema ecuatoriano es de tres tipos: total, parcial o por inconstitucionalidad. A cada uno de ellos, la Constitución señala un procedimiento y efectos totalmente distintos, y a esto es a lo que se debe prestar atención.  

La dinámica de “peso y contrapeso” que se genera con el veto se aprecia no solo cuando el Ejecutivo observa un proyecto de ley aprobado por mayoría legislativa, sino también por la dirección contraria, cuando la Asamblea puede ratificar su propio proyecto y por tanto, rechazar el veto del presidente. Lo complejo es que para lograr esto segundo, la Asamblea requiere una mayoría agravada de dos tercios de sus integrantes, 94 votos. Aquí es cuando el “contrapeso” favorece al Ejecutivo, por una cuestión de ingeniería constitucional.

Para tener una idea general, un veto total implica que el Ejecutivo está en desacuerdo con todo el proyecto de ley. Su efecto es que el proyecto no puede ser aprobado, a menos que luego de un año la Asamblea lo vuelva a discutir, y lo apruebe con una mayoría agravada de dos tercios de sus miembros. En cambio, un veto parcial supone que el Ejecutivo tiene observaciones sobre uno o varios artículos del proyecto, principalmente por razones de conveniencia, por lo que sugiere textos alternativos. En este caso, las modificaciones vuelven a la Asamblea para ser aprobadas o rechazadas. Su aprobación requiere una mayoría simple de los asistentes y su rechazo, es decir, la ratificación del proyecto original, una mayoría agravada de los dos tercios de sus miembros, 94 votos.

Como se ve, la Constitución faculta a la Asamblea Nacional a defender su proyecto original, pero le demanda una mayoría superior a la que requirió para aprobar el proyecto original. Los denominados “federalistas” o “padres del constitucionalismo”, incorporaron esta figura por la desconfianza a las legislaturas y con ello a la democracia, por creer que tienden a ser “apasionadas” y que un solo hombre “bien dirigido” podía evitarlo.  

En Ecuador, desde la Constitución de 1998 se incluyó la facultad del Ejecutivo de objetar por razones de inconstitucionalidad. No es casual que esta incorporación coincida también con el fortalecimiento del sistema de control constitucional y sus respectivos órganos: Tribunal Constitucional en 1998 y Corte Constitucional en 2008. Será a éstos a quienes las Constituciones encarguen la constatación de la inconstitucionalidad alegada en el veto. Es esto lo que la doctrina constitucional conoce como “control previo”.

Lo que el ordenamiento constitucional busca con el control previo, es depurar los proyectos de ley de cualquier vicio de inconstitucionalidad. Antes que una ley “tenga vida”, puede ser corregida. Pero, siguiendo la lógica del sistema de “pesos y contrapesos”, para no desequilibrar aún más la balanza del poder, esta depuración debe corresponderle a un tercero “neutral”, un órgano externo al proceso de formación de ley, que en este caso es la Corte Constitucional.

Lo que sucede con el proyecto de Ley que Garantiza la Interrupción Voluntaria del Embarazo en casos de Violación, es que el presidente Lasso envió un veto rotulado como “parcial”, para incluir 61 textos alternativos, como lo indica su documento. Pero hace falta revisar en detalle el documento completo para darse cuenta que estamos frente a un veto por inconstitucionalidad. El ejecutivo sugiere la modificación o eliminación de 49 de los 63 artículos que integran el proyecto, 6 de las 12 disposiciones generales, transitorias o finales y todos los considerandos del proyecto que incluyen más de 10 instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Solo en términos cuantitativos, el presidente no está de acuerdo con casi la totalidad del proyecto; pero más aún, si se revisa cualitativamente, las modificaciones incorporadas dan lugar a un proyecto completamente nuevo.

Si el Ejecutivo no estaba de acuerdo con el proyecto en sí, podía vetarlo totalmente, pero claro, esto implicaba en inicio dos cosas. Que se incumplía el mandato de la Corte Constitucional de aprobar una ley que regule el aborto en casos de violación, y que a falta de ley, se siga aplicando la sentencia que despenalizó el aborto en casos de violación; sentencia que no fija plazos ni requisitos. Es decir, un escenario nada atractivo para el primer mandatario.

La estrategia que jugó Lasso es excesiva. Presenta una Objeción “Parcial”, que como se sabe requiere una mayoría agravada para ser rechazada. El presidente sabía de antemano, por la sesión del 17 de febrero, que logar los 94 votos para rechazar su veto no era una alternativa posible para la Asamblea, así que, abusando de ese escenario, presenta un proyecto absolutamente diferente que trastoca el sentido mismo de la ley y la sentencia de la Corte que buscaba garantizar el acceso a las víctimas de violación a un aborto legal. Basta, por ejemplo, ver el texto sugerido en los considerandos para advertirlo.

El error de Lasso está en cómo fundamentó la modificación del proyecto de ley. En varias ocasiones el veto sugiere que los artículos del proyecto vulneran la Constitución, sin señalar concretamente los artículos, ni mucho menos aclarando que se trata de una objeción por inconstitucionalidad. 

Cualquiera podría advertir que el presidente intenta aludir problemas de inconstitucionalidad cuando, por ejemplo, menciona que “a su criterio” la interrupción de un embarazo en casos de violación no es un derecho, sino una excepción a un delito. Más allá de la incomprensión del problema, Lasso sostiene que no se puede –como en efecto lo hizo la Asamblea– denominar derecho al ejercicio de la libertad de decisión de las víctimas. Con razón o no, este cuestionamiento que el Ejecutivo hace solo puede ser resuelto por la Corte Constitucional, pues plantea un conflicto –ya resuelto por la Corte– con la obligación estatal de protegerla vida desde la concepción,  art. 45. No es entonces un mero asunto terminológico, sino un tema de total profundidad que no puede ser agotado con una mera opinión del Primer Mandatario.

Si, como dice el artículo 139 de la Constitución, la objeción “se fundamenta” en la inconstitucionalidad del proyecto, se requiere el dictamen de la Corte Constitucional para que la resuelva. Lo que está en discusión entonces es ¿qué determina el tipo de veto empleado por el Ejecutivo? ¿Es la rotulación o son los fundamentos que utiliza?

Si es la rotulación que hace el presidente, como varias personas sugieren, ¿qué hacemos cuando el presidente rotula mal, con el único objetivo de amañar el procedimiento de debate? Más aún, ¿qué hacemos con los vicios de inconstitucionalidad que se mencionan?, ¿dejamos que sea la Asamblea la que los resuelva?, ¿cuál es entonces el sentido del dictamen previo de la Corte Constitucional si el Ejecutivo y la Asamblea pueden resolverlo?

No es entonces descabellado ni una leguleyada, ni pataletas, lo que la Asamblea ha decidido. No se puede formar un criterio jurídico perdiendo de vista el escenario político y social de fondo, porque sería pecar de ingenuos y dejar que nos pasen gato por liebre. El presidente Lasso ha advertido que gobernará vía decreto, ignorando a la Asamblea Nacional y ahora manipula una facultad presidencial para imponer una ley no debatida.  ¿Cuán democrático y republicano es este actuar?

Con la aprobación del Informe que decide enviar el veto a la Corte Constitucional, la jueza Karla Andrade le dio 24 horas al presidente para que especifique si el veto es por inconstitucionalidad. Lo extraordinario de este momento, es que Lasso tiene dos alternativas: dar un pie atrás y rotularlo como “Veto por Inconstitucionalidad” o confirmar que es un Veto Parcial.  No queda dudas que Lasso va a ratificarse en que envió un Veto “Parcial”, pero lo sublime de este momento es que se constatará que sin esos “fundamentos de inconstitucionalidad” sus argumentos no se sostienen, es decir, para no acudir a la postura personal –incluida en el documento– solo le quedaba argumentar inconstitucionalidad.

Por simple respeto a la división y equilibrio de poderes, no se cuestiona que el presidente Lasso haga uso de su facultad constitucional de veto, sino que la use de forma tergiversada para eludir el debate legislativo e imponer su propia postura. Lasso que tanto cuestionó el hiperpresidencialismo que dejó Montecristi, hoy se lo ve muy complacido con lo que antes criticó. .