OTRAS MIRADAS
¿Qué está en riesgo cuando se busca cambiar la Constitución a la medida del gobierno de turno?
Por: David Cordero Heredia @odinbaco
Publicado 26 de agosto del 2025
Daniel Noboa propuso, en campaña, una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, pero en mayo de 2025 desistió de esa propuesta y optó por enviar a la Asamblea Nacional, varios proyectos de ley: la Ley Orgánica para Desarticular la Economía Criminal Vinculada al Conflicto Armado Interno; la Ley de Inteligencia, y la Ley de Integridad Pública. Los tres proyectos fueron aprobados por la Asamblea, con mayoría oficialista. Pero, el 4 de agosto, la Corte Constitucional admitió a trámite varias demandas a estas leyes y detuvo provisionalmente su aplicación, como reacción el gobierno inció una campaña de ataque y desprestigio a la Corte. Es así que la reforma de la Constitución vía consulta popular y via Constituyente vuelve a sonar en el debate público como una vía para implementar el proyecto político del presidente, sin restricción. Así, el plan inicial de reformar toda la Constitución puede revivir, dependiendo de la decisión que adopte la Corte Consitucional.
La Corte está en el ojo del huracán. Una decisión que dé de baja las leyes del presidente, plagadas de disposiciones inconstitucionales, podría crear un evento de confrontación abierto que sirva como excusa para dar un golpe de estado al destituir a los magistrados y magistradas de la Corte Consitucional, para así allanar el camino a una Constituyente de plenos poderes. Y en todo esto ¿qué es lo que está en riesgo cuando se cambia la Constitución a la talla del gobierno de turno?
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¿Qué es una Asamblea Constituyente?
Primero, es necesario comprender lo que implica el llamado a una Asamblea Constituyente. La Asamblea Constituyente es un órgano pluripersonal, es decir, conformado por personas diversas de forma amplia y representativa, al que el pueblo encarga la redacción de una nueva constitución. La constitución es el máximo cuerpo normativo del país, recoge los derechos fundamentales inherentes al ser humano, los principios que rigen el sistema jurídico y la forma de organización del poder. Es por ello que la constitución es un límite al poder.
Alrededor del mundo cada sociedad ha recorrido un camino distinto en cuanto al desarrollo de sus constituciones, sin embargo, el hablar de la rigidez constitucional o lo difícil que debe ser alterar una constitución es una premisa ampliamente aceptada. La razón: los derechos fundamentales. No se puede permitir que nuevas mayorías en la sociedad despojen a las minorías de aquellos derechos que han alcanzado, muchas veces, sacrificando sus vidas.
Ecuador ha tenido 20 Constituciones hasta la fecha. Cada una de ellas obedeció a contextos históricos complejos en donde confluyen las luchas sociales por el reconocimiento de derechos y la expansión de la participación democrática y los planes de los políticos de turno para reiniciar el sistema jurídico tratando de obtener alguna ventaja política sobre sus adversarios. Luego de esa ruptura, que es en la práctica un golpe de estado o un autogolpe, la sociedad mediante sus representantes va puliendo el texto constitucional mediante reformas dejando un texto que se actualiza, pero en el que los derechos fundamentales deben quedar intactos.
Cada nueva constitución es un reinicio del sistema jurídico, se deben cambiar instituciones, actualizar leyes, un nuevo marco normativo que toma varios años en desarrollarse deja a la población con una seguridad jurídica muy endeble lo que afecta el funcionamiento de todos los aspectos de la sociedad. No es entonces de sorprenderse de que los países con instituciones democráticas más sólidas hayan pasado por muy pocos procesos constituyentes. Eso no quiere decir que las constituciones no se actualicen, incluso los Estados que conservan la misma constitución desde su nacimiento como repúblicas han emprendido profundas reformas que, ayudada por la función judicial, han logrado actualizar el texto fundamental a las necesidades contemporáneas de la sociedad y expandir el alcance de los derechos fundamentales.
Pero, más allá de elaborar una nueva Constitución, muchas veces los políticos han aprovechado la oportunidad de una Constituyente para asaltar todos los poderes del Estado. Este poder omnímodo con el que han declarado en vacancia al órgano legislativo, destituido y señalando a dedo a los reemplazos de las cabezas de los órganos de control y de las cortes suele ser el inicio de procesos profundamente antidemocráticos que resquebrajan las instituciones políticas, jurídicas y sociales del país. Considero que este es el interés de la propuesta de Noboa.
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El pueblo ecuatoriano no se ha pronunciado sobre una Constituyente
Varios analistas, que han buscado legitimar la oferta del gobierno de convocar a una constituyente, argumentan que Daniel y Luisa Gonzalez ofrecieron convocar a una constituyente durante la segunda vuelta electoral que concluyó el 13 de abril de 2025, por lo la presencia de las dos candidaturas en la segunda vuelta equivaldría a que “el pueblo ya se habría pronunciado” a favor de cambiar la Constitución. Esta es una interpretación errónea de un proceso electoral caracterizado por la polarización.
Los dos movimientos utilizaron, desde la primera vuelta, una lógica maniquea que buscaba generar temor en la población sobre el devastador futuro que nos esperaría en caso de ganar una u otra propuesta. Es muy difícil medir cuanto del voto de cada candidato era de respaldo a un proyecto político y cuanto correspondía al rechazo que le generaba la opción contraria. Con esa realidad es imposible afirmar que las únicas personas que se oponen a la convocatoria a la constituyente fueron las que anularon su voto.
El pueblo ecuatoriano es el único que puede expresar esa decisión de forma expresa e inequívoca, lo cual requiere una consulta popular en la que se pregunte específicamente si estamos de acuerdo o no en convocar a una asamblea constituyente y en qué términos.
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La Constitución vigente contiene vías de reforma
Si bien las constituciones deben ser rígidas, cada constitución contiene procedimientos para su reforma. Por supuesto, estos procedimientos no deben ser sencillos. La razón no es dificultar la tarea de reformarla, sino que su modificación debería responder a una amplia discusión y consenso nacional. A diferencia de las asambleas constituyentes, las reformas le permiten a la ciudadanía discutir que instituciones desea reformar y cuales no. En el proceso constituyente se aprueba en bloque un texto que regula todas y cada una de los aspectos de la sociedad. Es por eso que una Constitución se perfecciona mejor con reformas que con la redacción de un nuevo texto.
La Constitución vigente ecuatoriana contiene tres formas de cambiar la constitución: (i) la enmienda, que puede aprobarse por la Asamblea Nacional o por referéndum y que puede modificar todo, menos los derechos, las garantías, la estructura fundamental del Estado, y el procedimiento de reforma de la constitución; (ii) la reforma parcial, que requiere un trámite en la Asamblea Nacional y un referéndum y que puede modificar todo, menos los derechos, las garantías y el procedimiento de reforma de la Constitución; y, (iii) la convocatoria a una asamblea constituyente que podría reformar los derechos (hasta cierto límite), las garantías y la forma de modificar la Constitución.
Corresponde a la Corte Constitucional calificar cuál de los procedimientos se debe seguir, pero para esto el presidente Noboa debe decir con claridad qué desea modificar de la Constitución y cómo propone que se estructure la Asamblea Constituyente. Una vez que el presidente justifique que quiere reformar, la Corte Constitucional debe calificar si la convocatoria a una constituyente es o no necesaria.Luego de ello pasaríamos a un referéndum para que el pueblo decida si quiere o no convocar a una Asamblea Constituyente, se deberán convocar a elecciones generales para conformarla y, finalmente, pasaremos por un nuevo referéndum para aprobar el borrador de constitución redactado por la Asamblea Constituyente.
El costo de este proceso será de no menos 200 millones de dólares, esto es más de lo que el Estado le debe el estado al Hospital SOLCA y a las clínicas de diálisis. Es más dinero que el presupuesto de la Fiscalía General del Estado, encargada de investigar y llevar a la justicia los delitos cometidos en el contexto actual de inseguridad. Casi iguala el presupuesto de toda la función judicial y el presupuesto que invirtió el año pasado el Estado en compra de medicinas.
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¿Es necesaria una Constituyente?
El Presidente de la República nunca transparentó sus intenciones respecto a una nueva constitución. Funcionarios de gobierno, abogados y periodistas aliados al régimen dieron algunas pistas.
El plan del gobierno incluiría la supresión del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la reforma o eliminación del Consejo de la Judicatura, el manejo de sectores estratégicos para favorecer la privatización, permitir el trabajo por horas, permitir que Ecuador se someta a tribunales arbitrales internacionales, establecer al dólar como moneda de circulación legal, entre otras medidas que supuestamente fortalecerían la dolarización. Todas estas propuestas se pueden realizar mediante los procedimientos señalados como enmienda o reforma parcial. Algunos de ellos incluso ya tienen proyectos que se están tramitando en la Asamblea y que obedecen a la voluntad popular ya expresada mediante referéndum. Otras como el trabajo por horas y el arbitraje internacional ya fueron debatidos por la ciudadanía y en la última Consulta Popular impulsada por Noboa la mayorìa decidió no dar paso a su inclusión. El pueblo soberano al que tanto mencionan en estos días ya les ordenó realizar reformas en este sentido y les prohibió realizar otras.
Una Asamblea Constituyente, en principio, solo sería necesaria para modificar los derechos fundamentales y sus garantías. Sin embargo, inclusivo en este tema, la Corte Constitucional ha dado paso a modificaciones en estos dos ámbitos, cuando se ha entendido que no implican una “restricción” de los mismos. Esto ocurrió en la modificación al régimen de la acción de protección en el 2024 (justicia especializada) y la modificación de los principios que rigen la prisión preventiva en el 2011 (se eliminó la excepcionalidad). Así que si la intención del gobierno fuese ampliar los derechos fundamentales, tampoco necesitaría una asamblea constituyente.
Inclusive cabe la posibilidad de que el gobierno proponga la convocatoria a una asamblea constituyente y esta termine modificando cuestiones que nada tienen que ver con la intención original del ejecutivo y que pondrían seriamente en peligro la efectividad de los derechos fundamentales. La asamblea podría pretender eliminar derechos constitucionales como la educación y la salud públicas, los derechos de la naturaleza, derechos de igualdad o libertades. La constituyente es abrir una Caja de Pandora en la que todo puede pasar. Las enmiendas y reformar son, en cambio, mecanismos en los que el pueblo puede debatir qué cambios se requieren y cuáles no.
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Las propuestas antidemocráticas de Constituyente y posible golpe de estado
Distintas voces cercanas al régimen, incluido el ex-Ministro de Gobierno, José de la Gasca, han anunciado propuestas “express” que buscarían evitar algunos pasos de los establecidos en el artículo 444 de la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El llamado de estos actores a incluso desobedecer lo que dictamine la Corte Constitucional son extremadamente preocupantes ya que implicarían un autogolpe de estado en el que el ejecutivo desconoce los límites establecidos a su poder por la Constitución vigente. Hasta que tengamos efectivamente una nueva constitución, la Constitución de Montecriti no se deroga ni se suspende y todos los poderes públicos siguen sometidos a la misma.
De acuerdo con el artículo 444 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el proceso de una asamblea constituyente incluye cuatro momentos:
Ante la Corte Constitucional. El Presidente de la República deberá enviar una solicitud motivada a la Corte Constitucional que justifique la necesidad de su convocatoria y el estatuto mediante el cual se “elegirán” a los integrantes de la Asamblea Constituyente. La Corte Constitucional verificará la necesidad de la convocatoria a la asamblea constituyente,verificar que los cambios requeridos no se pueden realizar por otra vía y si dichos cambios son o no posibles, y aprobará el método de elección de las y los asambleístas constituyentes.
El irrespetar un dictamen que niega la vía de la asamblea constituyente o incluso pretender saltarse el proceso ante la Corte Constitucional constituye una ruptura de la Constitución que constituiría un autogolpe de estado al asumir el Presidente de la República las atribuciones del órgano encargado de interpretar la Constitución y realizar el control constitucional de los actos del poder público.
Consulta popular. En caso de obtener un dictamen favorable, se deberá realizar una consulta popular para preguntarle al pueblo sobre su conformidad de convocar a una asamblea constituyente y la forma de “elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral”. Este es otro punto que algunas personas cercanas al gobierno han señalado que “no sería necesario”. El argumento de los analisistas cercanas al gobierno, como ya se indicó, se basa en la premisa de que tanto Daniel Noboa como Luisa González habrían ofrecido convocar a una constituyente, por lo que “el pueblo se habría pronunciado en más de un 90% a favor” .
La Constitución de Montecristi es la única de las veinte constituciones que hemos tenido, que establece el mecanismo de convocatoria a una constituyente. Los actores políticos tienen acceso a este poderoso y peligroso mecanismo con un simple llamado a consulta popular en donde inequívocamente el pueblo expresará su opinión sobre la necesidad del procedimiento. No realizar la consulta y llamar directamente a una constituyente sería un acto inconstitucional que invalidaría cualquier acto realizado por una asamblea que no tiene legitimidad democrática ni constitucional.
Instalación de la Asamblea. En caso de ser aprobado por el pueblo en la consulta popular, se convocará a elecciones para una asamblea constituyente. El texto constitucional es claro al manifestar que este proceso será de “elección de representantes”, es decir que si bien no se dice cuantos representantes y si se designarán, por ejemplo, representantes nacionales además de provinciales, los representantes deben ser elegidos mediante elecciones generales.
El ex-Ministro de la Gasca propuso la creación de un “consejo de notables” para que redacte la constitución. Abogados como Enrique Herrería justificaron la posibildiad de seguir esta modalidad e incluso empiezan a promocionar nombres, en los que predominan los hombres blanco-mestizos, que defienden una visión neo liberal de la economía, mientras son conservadores en cuanto a los derechos y libertades de las personas. Otras voces proponen una designación funcional que venga de las cámaras, las universidades y otros sectores de la sociedad, incluso para tratar de sortear los límites constitucionales hablan de una conformación mixta, una parte por elección popular y otra por representación funcional. Son frecuentes los llamados al Presidente para evita a toda costa llamar a elecciones generales con la advertencia de que la conformación de la asamblea podría ser diferente a la que él quisiera. Estas propuestas revelan el carácter profundamente antidemocrático de la propuesta del gobierno y una total incomprensión de lo que significa renovar el pacto social del país mediante una constituyente. No se busca, por tanto, una amplia concertación nacional, un debate profundo y amplio de las ideas y la búsqueda de una legitimidad popular real. Por el contrario, estas propuestas revelan el plan de tomar por asalto a la Constitución y reformarla a la medida en el menor tiempo posible y con el menor debate y sin participación popular. Una élite económica, política e intelectual demuestra su clasismo y aporofobia con sus discursos sobre la superioridad de unos seres notables que saben mejor que nadie cuáles son las necesidades del pueblo ecuatoriano.
Referéndum aprobatorio. Luego de que la asamblea constituyente apruebe el borrador de nueva constitución de la república, se deberá convocar a un referéndum en el que el pueblo ecuatoriano decidirá si el proyecto de constitución reemplaza a la Constitución de Montecristi. Parecería ser que este es el único punto en que todos los análisis coinciden. En procesos constituyente recientes como el de Chile o el mismo proceso de Montecristi, la aprobación de un texto extenso y complejo termina siendo una decisión muy limitada. La nueva constitución se aprueba o se rechaza en su integridad, lo que puede llevar a que un gran número de ciudadanos y ciudadanas acepte o rechace el nuevo proyecto por un tema particular, aun cuando este de acuerdo en gran parte del documento. Este es un problema de participación complejo, ya que más allá de la influencia que pueda llegar a tener a sociedad civil organizada en el proceso constituyente, son los asambleístas los que decidirán como equilibran los temas que regula la constitución. Las reformas y las enmiendas constitucionales, por el contrario, permiten participación real ya que la participación social se da sobre temas específicos que la ciudadanía debe debatir y en gran medida, entender.
Contrario a lo que las élites pregonan sobre las consultas populares como termómetro de la popularidad del Presidente, las elecciones recientes nos muestran como el pueblo es analítico y racional. Esto demuestra, por ejemplo, cómo se aprobaron las preguntas para rechazar la extracción de petróleo en el Yasuní y la minería en Pacto, o como en el 2024 se aprobaron casi todas las preguntas sobre reformas propuestas por Noboa, excepto las del trabajo por horas y sobre el arbitraje internacional.
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¿Qué quieren reformar de la Constitución?
Esta es la gran interrogante. El gobierno de Noboa no ha sido claro y las voces cercanas al gobierno ensayan una serie de propuestas sin que se llegue a aterrizar en nada. Lo poco se ha dicho tiene relación a la modificación del sistema económico y la reforma institucional. Para esos temas no se requiere convocar a una asamblea constituyente.
Sin embargo, la asamblea constituyente solo debe ser convocada para reformas los derechos y sus garantías; así como la forma de reformar la constitución. Ese es el temor que tenemos. El gobierno puede usar la asamblea constituyente para borrar derechos de la Constitución que tienen efecto directo en derechos alcanzados, como por ejemplo los que tienen que ver con los derechos colectivos y de la naturaleza en riesgo por los proyectos extractivistas quieren impulsar y que son una importante fuente de utilidades para empresas privadas y la principal fuente de corrupción en el sector público. Derechos de los pueblos y nacionalidades indígenas, derechos ambientales de las comunidades campesinas, la soberanía alimentaria, los derechos de la naturaleza, esos pueden ser los blancos de una política estatal neo liberal que pretende abrir el camino a la inversión extranjera a costa de sacrificar la vi las comunidades indígenas y de la naturaleza.
Otro punto de retroceso de derechos puede ser el sistema de garantías jurisdiccionales, el cual ha venido siendo blanco de ataques desde el gobierno, la prensa comercial y la propia Corte Constitucional. Aquellos recursos que debían ser accesibles a todas las personas, sin necesidad de abogados, que se podían presentar ante cualquier juez y mediante los cuales la persona más humilde de nuestro país podía estar en igualdad de condiciones con el presidente de la república para defender sus derechos, hoy están limitadas, son técnicas y confusas, y la Corte Constitucional ha empezado a criminalizar a jueces, juezas, abogados y abogadas que usan dichos mecanismos de protección. Podrían dejar intactos nuestros derechos, que sin un sistema sólido y amplio de garantías, no tendrán un efecto útil.
Por todo esto la propuesta del gobierno carece de legitimidad. Los derechos provienen de la dignidad humana, todos y todas tenemos derechos de forma inherente, no nos los conceden los Estados, preceden al Estado y no están a disposición de este. La sociedad que hoy llamamos Ecuador decidió organizarse políticamente, darse un gobierno y colocó por escrito algunos derechos que al momento reconoció como parte de su dignidad. Ese proceso dialéctico que ha tomado varias generaciones sigue reconocimiento aspectos de la dignidad humana que merecen ser recogidos en las constituciones políticas. Pero no tenemos esos derechos porque están en la Constitución, están en la Constitución porque decidimos como sociedad que lo vamos a mencionar explícitamente en la norma más alta del Estado para que los distintos poderes económicos, políticos, sociales y religiosos tengan muy claro cuáles son sus límites. Luego, los derechos no se tocan.
Una nueva constituyente solo podría ampliar ese debate y encontrar nuevos aspectos de la dignidad humana que queremos dejar explícitos en un nuevo texto constitucional, pero nunca podría borrar de la Constitución derechos que la sociedad ya estableció. Los derechos humanos son universales, in disponibles, inembargables e irrenunciables. Ni una mayoría democráticamente elegida, peor aún una junta elitista de notables, puede borrar los derechos ya establecidos en la constitución.
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En conclusión, los mecanismos de enmienda y reforma contenidos en la Constitución de Montecristi permiten la participación democrática y el debate público. La Constitución no puede ser un documento estático, pero tampoco estar sujeto a la volubilidad de los gobiernos de turno. La ciudadanía debe desconfiar de toda iniciativa que buscar limitar la participación, los consejos de notables contienen un mensaje antidemocrática muy fuerte: no confiamos en lo que el pueblo pueda decidir, es la élite la que sabe qué es mejor para la sociedad.
La Corte Constitucional debe aplicar de forma rigurosa y técnica su facultad de determinar las vías para la reforma constitucional y rechazar cualquier llamado a una constituyente que no deje en claro la absoluta necesidad del uso de dicho mecanismo. Es la Corte Constitucional la llamada a detener cualquier intento antidemocrático de convocar a una constituyente de notables o de representación funcional total o parcial.
La Corte está en el ojo del huracán. Una decisión que dé de baja las leyes del presidente, plagada de disposiciones inconstitucionales, podría crear un evento de confrontación abierto que sirva como excusa para dar un golpe de Estado al destituir a los magistrados y magistradas de la Corte Constitucional, para así allanar el camino a una Constituyente de plenos poderes. Lo que está en juego son nuestros derechos fundamentales.
